□本報記者萬靜
  根據近日財政部官方統計數據顯示,我國已經出台實施的區域稅收優惠政策多達30項,還有一些區域性稅收優惠政策項目正在申請中。
  而據業內專家的不完全統計,2010和2011年全國因減免稅減少財政收入1.63萬億元和1.51萬億元,其中區域性稅收優惠是重要構成原因。
  如今這些大量處於含糊狀態且“各自為戰”的優惠政策出現了不可避免的負面效應。這些負面效應正迅速外擴並且引發了越來越顯著的集體非理性,不僅損害了稅制的權威性,還降低了稅法的公平性,嚴重削弱了其作為收入再分配手段的調節作用。
  稅收優惠土政策五花八門
  我國稅收優惠政策多散見於地方招商引資過程中,為增強自身競爭優勢,吸引優勢資源,地方政府常常會出台打法律擦邊球的稅收優惠“土政策”。這些“土政策”主要表現以下幾種形式:
  巧用“獎勵”變相減稅。由於國家明令禁止地方政府擅自減免企業稅收,通過財政扶持企業的方式成為各地普遍採用的做法。儘管財政扶持名義上採取產業扶持或獎勵的形式,但實際仍與企業稅收掛鉤,屬於變相減免企業稅收。
  “先徵後返”是優惠主形式。在天津市武清區招商引資政策中就明文規定,外商投資的生產型企業經營期在十年以上的,從獲利年度起,第一年和第二年免徵外商投資企業所得稅,第三年至第五年減半征收外商投資企業所得稅。外商投資企業的外國投資者,用利潤增資,或作為資本開辦其他外商投資企業,經營期不少於5年的,退還其再投資部分已繳納所得稅稅款的40%;對於產品出口型企業或先進技術型企業,全部退還其再投資部分已繳納的稅款。
  地方政府直接發文進行稅收優惠。如廣西2012發佈的《欽南區加快推進“十億產業億元企業崛起工程”和承接產業轉移的優惠政策》指出對年納稅額在5000萬元以上的企業,給予不超過10名在欽州繳納個人所得稅的高層管理人才按照本人繳納的個人所得稅地方所得部分1∶1比例的獎勵。對年納稅額在1億元以上的企業,給予不超過20名在欽州繳納個人所得稅的高層管理人才按照本人繳納的個人所得稅地方所得部分1∶1比例的獎勵。
  優惠政策副作用不容小覷
  北京大學法學院教授、中國財稅法學研究會會長劉劍文在接受記者採訪時指出,過多過濫的區域性稅收優惠政策會引導社會主體將精力聚焦於優惠政策上,滋生“會哭的孩子有奶吃”、“一心一意謀發展、照章納稅,倒不如爭取政策優惠”等投機心理和不良現象,其後果必然是整個社會創新能力不強,經濟社會綜合運行效率低下,還會導致大大小小的“稅收窪地”侵蝕稅基。
  在北京大學國家發展研究院聯合阿裡巴巴集團聯合發佈的《中西部小微企業經營與融資現狀調研報告》稱,“中西部地區僅29.21%的小微企業感受到了政府的政策扶持”,不足三成。
  北京市華稅律師事務所主任、全國律協財稅法專業委員會副主任兼秘書長劉天永認為,五花八門的區域性稅收優惠政策不能提升市場競爭的公平性,不適應新階段上使市場機制在生產要素和商品流動中充分發揮其作用的客觀要求。
  首都經貿大學財稅學院丁芸教授認為,濫用稅收優惠政策會造成各地惡性競爭,損害國家利益,也影響企業間的公平競爭。還會導致權力尋租和暗箱操作行為。一些政府官員以招商引資和發展地方經濟為藉口,官商勾結,暗箱操作,低價賤賣國有土地和國有資產;或者以爭取和提供優惠政策為籌碼,向客商索取或變相索取乾股、賄賂等好處。
  入世承諾要求稅收優惠透明
  國務院在近日發佈《國務院關於清理規範稅收等優惠政策的通知》指出,我國目前一些稅收等優惠政策擾亂了市場秩序,影響國家宏觀調控政策效果,甚至可能違反我國對外承諾,引發國際貿易摩擦。
  中國政法大學財稅金融法研究所教授施正文在接受記者採訪時介紹,WTO的原則和規則不僅應體現在其成員的國內法規定中,更重要的是在執行中的實際結果。按照WTO協議的規定,成員方的任何一級行政機關對貿易的不當或違法行為都應由其中央政府負責,稅務機關或稅務人員的執法違法不但會破壞我國的人世承諾,損害政府信譽,而且會導致WTO其他成員的報複,給我國的對外經濟貿易帶來負面影響。
  因此,無論是從促進市場開放、保證自由競爭的角度出發,還是從非歧視性原則和法制統一、透明度原則的要求出發,都要求稅務執法尺度要嚴明公正,標準統一。而我國的稅收優惠政策散見於國務院、財政部、國家稅務總局發佈的種種通知、規定之中,沒有一部統一的稅收優惠法,造成政策規定雖多,卻缺乏系統性和規範性,法律約束性差。有的地區經常根據自身的利益需要擅自對稅收優惠進行減免或擴大,造成朝令夕改的混亂狀況。
  通過法律規範稅收優惠政策
  劉劍文教授提出,在我國,雖然針對各個稅種都有自己的稅收優惠政策,但是,沒有統一的關於稅收優惠的法律政策體系。因此,我們建議應儘快制定專門關於稅收優惠政策的完整法律體系,通過法律的手段規範稅收優惠政策,明確稅收優惠的目標和產業導向,做到有法可依,避免地方政府因自身利益的需要以人為因素進行隨意變更,朝令夕改。另外,由於法律具有較長時間的穩定性,不宜經常修改,而國家的經濟和政策又會隨著形勢的發展而不斷調整,因此,借鑒國外的一些經驗,在稅法中,我們要貫徹調整所要遵循的原則和規範,明確制定優惠的目標、原則,列舉優惠的各個方面。而具體的優惠方法則由國務院制定行政法規,並根據經濟發展水平和條件的變化做階段性的處理,以適應經濟形勢的發展變化而不斷調整。同時,建立監督機制使稅收優惠政策真正落到實處,避免出現執法空洞和暗箱操作。
  (原標題:稅收優惠亂象致財政減收3萬億)
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